“十五五” 油气规划落地 剖析国内石油市场转型路径与挑战

8月17日，国家发展改革委、国家能源局印发《石油天然气发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）。其中石油方面，主要从能源安全、炼化产业升级与石油消费达峰、管网与储运体系以及成品油市场化改革四个大方面为“十五五”期间石油市场发展确定了研究方向。

为保证国内能源安全，“十五五”期间，《规划》立足七大油气战略保障基地，推动老油田稳产、海洋油气上产，大力发展页岩油、深层超深层原油等非常规资源；攻关万米钻机、提高采收率、CCUS‑EOR 等技术，建设智慧油田，实现原油产量稳中有升。《规划》表明，到2030年，国内油气供应量达4.4亿吨油当量。

受国内资源结构制约，我国原油对外依存度处于高位。后期以国内原油产量托底，适度降低对外依存度，缓冲国际油价波动冲击；上游资本开支向页岩油、深海、超深层倾斜；增强国内平抑供应缺口与油价剧烈波动的能力。政策明确保留适度富余炼油产能，保障极端情形下国内油品自给能力，降低石油制品对海外进口的依赖。

《规划》旨在“十五五”期间推动石油消费达峰，同时通过炼油产能减量置换，缓解国内传统石油产品供应压力；双管齐下，以保证国内石油市场健康发展。在推动石油消费达峰的同时，《规划》强调民生用油保障，即使总量收缩，民用、关键行业油品供应安全仍是底线。

（一）供给端：总量增速放缓，产品结构重构，产能置换加速

优化存量、严控新增产能，推进“油转化、油转特、油转材”。沿海区域打造炼化一体化集群、中西部发展特色石化、中小型炼厂走“专精特新”路线，通过市场化法治化手段推动炼厂整合重组、淘汰落后产能。国内石油制品整体由总量扩张转向存量优化，市场长期供大于求格局逐步缓解。

近几年，在成品油供应过剩局面下，国内炼油产能已步入“总量见顶、结构优化”的新阶段。据金联创统计，2025年全国炼油一次加工能力约9.6亿吨/年，同比小跌1.1%。“十四五”时期，浙石化二期、盛虹炼化、裕龙石化等大型炼化一体化项目集中投产，行业集中度显著提升。与此同时，落后产能出清节奏加快。“上大压小、减量置换”成为产能调整的主线。

展望“十五五”，炼油总产能大概率在当前水平附近达峰后逐步趋稳，新增产能将严格以减量置换方式落地。延长石油西北千万吨级项目即采用“关停1240吨老旧产能、新建1000万吨一体化装置”的置换模式。

从发展趋势看，行业将呈现几个鲜明特点：一是“减油增化”持续深化，“油转化”“油转特”“油转材”三转并行，炼厂由燃料型向原料型、材料型转型，成品油收率逐步下降，化工原料和高端材料占比提升；二是区域布局进一步分化，沿海重点打造炼化一体化产业集群，中西部立足本地需求保障油品供应，中小型炼厂向“专精特新”方向突围。

（二）需求端：推动石油消费达峰，推进能源绿色转型

当前我国燃料型油品消费已显现下行态势，交通领域电动化、LNG 替代持续推进，但化工原料用油仍具备刚性需求，石油消费进入达峰攻坚阶段。近年国内积极推动绿电、低碳氢替代，实施炼化过程降碳改造。石油消费达峰背景下，后续终端电气化、LNG重卡、甲醇、氢能等绿色燃料替代将持续推进，绿色燃料将加速替代传统石油产品。

成品油方面，2025 年国内汽、柴、煤表观消费量3.77亿吨，同比下降1.4%，与《规划》“推动石油消费达峰”导向一致。进入2026年以后，受到地缘风险溢价推动，国内成品油价格居高不下，同时《规划》鼓励能源绿色转型，支持LNG在重卡、船舶领域应用，发展绿色氢能、甲醇等，对传统成品油形成补充替代；两相作用下，“十五五”期间，成品油消费将进一步下滑。

“十五五”油气管道重点项目中，石油产品管道项目较少，《规划》通过提升管网效率，降低流通成本，令油品市场流动性增强。主要从管道输送优化、存量管道复用、新建管道配套（建设连云港‑仪征原油管道等干线）等方面，完善原油、成品油跨区域输送通道。同时省级管网协同建设，支持大用户直供直销，以降低用户成本。

2026年8月13日，“十五五” 开局首条千万吨级原油管道——连云港至仪征原油管道连云港-淮安段正式投产，设计年输油能力1850万吨，管道接入日仪管道，直达东部原油枢纽仪征站，为江苏及长江沿线主营炼化企业新增一条进口原油陆上输送通道。

连仪连淮段打通连云港徐圩30万吨级原油码头与日仪管道的联通通道。该码头已于5月底投产，投用后连云港上岸的进口原油可直接送入仪征枢纽，与日照来油形成双气源并行格局，彻底改变过去长江沿线炼厂过度依赖日照港的局面。

《规划》表示，研究完善成品油消费税制度，完善成品油定价机制，定期校核跨省管道运输价格。消费税、定价机制改革属于中长期研究方向，在《规划》中具体细则尚未公布，落地时间与方案存在不确定性。

消费税制度研究完善：由于石油在我国属于稀缺性资源，并且汽柴油在燃烧过程中对环境产生影响，因此我国自1994年以来就在生产环节对汽柴油按量征收消费税。随着成品油消费税新政不断推进，成品油消费税的征收范围和收税比例都已有明确规定，“十五五”期间，推行成品油消费税征收后移，大概率成主要工作重点。

成品油定价机制优化：国内成品油现行定价机制制定于2013年，并在2016及2020年对价格调控中的“地板价”及“天花板”机制进行了调整。现行成品油定价机制，存在调价周期长、定价滞后、国内成品油价格仅与国际价格接轨不能真实反映国内市场的供求状况等问题。“十五五”期间，大概率将进一步平衡国际原油波动、国内供需、价格信号更贴合国内实际市场，推进成品油定价市场化进程。

《石油天然气发展“十五五”规划》立足我国石油产业现实国情，统筹能源安全底线、产业转型升级与绿色低碳转型多重目标，既锚定国内油气增产增供、夯实本土产能根基，通过稳产上产、技术攻关、完善储运管网筑牢能源安全屏障，对冲国际市场波动风险；又以产能减量置换、结构重构推动炼化行业告别规模扩张，引导炼厂向化工原料、高端材料方向转型，推动石油消费稳步达峰。同时持续深化成品油市场化改革，探索消费税、定价机制优化，让价格信号更好匹配国内供需格局。

石油行业同时面临多重挑战：1、炼厂大规模“减油增化”的技改周期较长，短期产能调整不及预期，阶段性仍存在过剩压力。2、消费税、定价机制改革属于中长期研究方向，具体细则尚未出台，落地时间与方案存在不确定性。

面向“十五五”，我国石油行业将告别单纯追求规模增长的发展模式，迈向安全保障更强、产业结构更优、市场机制更成熟、绿色属性更加凸显的新阶段。在保障民生与关键领域用油安全的前提下，产业将在保供稳链、提质升级、低碳转型之间寻找动态平衡，一方面守住国家能源安全基本盘，降低外部供给不确定性带来的冲击；另一方面借力能源替代与技术革新，加速行业新旧动能转换，为我国整体能源体系高质量发展与 “双碳” 目标推进提供坚实的石油产业支撑。