某公司投资修建四座加油站综合服务区诉某镇人民政府行政协议案

【办案要旨】本案中，行政机关在规划未明确时引入投资，以定向捐赠的方式收取企业投资对价，后因项目停建导致合同基础落空，企业遭受损失。人民法院在审理过程中，严格审查行政职权边界，穿透合同形式表象，认定行政机关以捐赠名义收取企业款项混淆了公益和商业投资界限，且未经公平竞争程序直接选定投资人，违背市场公平竞争原则，行政行为存在明显不当，依法判决解除协议，由行政机关向企业返还投资款项，以司法裁判维护企业合法权益、规范行政权力运行。

【基本案情】2018年9月21日，某公司与某镇政府签订《协议书》约定某公司在某镇大道投资修建四座加油站综合服务区，并自愿捐赠某镇政府新农村建设公共设施费用。9月26日，双方签订《定向捐赠协议书》约定某公司向某镇政府捐赠现金400万元，并于3日后完成400万元转款。后由于案涉项目所涉及的某镇大道未实际开工建设，某公司认为《协议书》系行政协议，该合同目的因客观原因不能实现，遂诉请某镇政府退还其已支付的投资款400万元。一审法院判决解除《协议书》和《定向捐赠协议书》，并由某镇政府向某公司支付400万元及资金占用利息。某镇政府不服，向上级法院提起上诉。二审法院判决驳回某镇政府上诉，维持原判。生效裁判认为，某镇政府对规划审批中的项目配套建设部分，以定向捐赠“新农村建设费”名义收取企业投资意向款，并许诺配合企业完善审批手续建设加油站；现因项目停滞多年导致《协议书》无法继续履行，所涉定向捐赠款因捐赠程序不符合《公益事业捐赠法》规定，依法应当认定“新农村建设费”名为捐赠款实为企业投资对价，继续履行协议对企业明显不公，某公司请求解除《协议书》及《定向捐赠协议书》应当依法予以准许。

【典型意义】审慎许诺、依法行政既是筑牢政府公信力的基础防线，也是优化营商环境的法治底线。行政机关应审慎决策、理性承诺，坚决杜绝脱离实际、缺乏支撑的“空头支票”式招商，防止因客观条件变化导致协议无法履行，损害企业信赖利益和政府公信力。涉企各类收费项目必须坚守合法合规底线，严禁借公益之名开展商业运营，变相收取各类投资对价，切实减轻企业不合理负担；同时，要严格规范公共资源领域招商流程，严禁通过签订排他性协议排除、限制市场竞争，保障招投标全过程公开透明，保障符合条件的经营主体平等参与的权利，从源头上切实维护公平竞争的市场秩序。